商务部外贸司负责人解读《国务院关于促进加工贸易创新发展的若干意见》

国务院于1月18日发布《关于促进加工贸易创新发展的若干意见》（以下简称《意见》）。为了让公众更好地了解《意见》，日前，商务部外贸司负责人就相关内容进行了解读。

该负责人指出，改革开放30多年来，加工贸易实现了高速度、跨越式发展，进出口额从改革开放初不足17亿美元增长至2014年的1.4万多亿美元，年均增速超过20%，全国10万家加工贸易企业带动直接就业4000万人。加工贸易对促进我国经济社会发展、加强与世界经济融合发挥了重要作用。当前，加工贸易发展的国际环境和国内条件都发生重大变化，承接国际产业转移受到来自发达国家和发展中国家的“双向挤压”，传统的粗放式发展模式难以为继，制约创新发展和转型升级的问题依然突出。必须站在对外开放新的起点上，紧紧抓住全球产业重新布局的历史机遇，加快推动加工贸易创新发展，提升在全球价值链中的地位。这既是巩固贸易大国、建设贸易强国的必由之路，是推动产业升级、建设制造强国的迫切需要，是稳定就业、提升国民福利的必然要求，也是服务经济外交大局、推进更高水平对外开放的战略选择。

面对经济发展新常态，按照党中央、国务院要求，为促进加工贸易创新发展，商务部会同发展改革委、财政部等16个部门，针对制约我国加工贸易创新发展和优化升级的突出问题，起草了《意见》，经中央和国务院批准后于近日正式发布。

《意见》分为8个部分，共33条。第一部分是总体要求，提出了“始终坚持稳中求进，着力推动转型升级，大力实施创新驱动，合理统筹内外布局，不断优化营商环境”五项基本原则，明确了到2020年加工贸易创新发展的目标。第二到第五部分是加工贸易创新发展的主要任务，包括：延长产业链，提升加工贸易在全球价值链中的地位；发挥沿海地区示范带动作用，促进转型升级提质增效；支持内陆延边地区承接产业梯度转移，推动区域协调发展；引导企业有序开展国际产能合作，统筹国际国内两个市场两种资源。第六到第八部分是组织实施的要求，包括：改革创新管理体制，增强发展动力；完善政策措施，优化发展环境；组织保障。

下一步，商务部将根据《意见》要求，会同相关部门建立协调工作机制，明确分工任务，落实工作责任，制定相关政策，推动各地方政府结合本地区实际情况出台有针对性的措施，抓好工作落实，推进加工贸易创新发展工作取得实质性成效。

结合《意见》，该负责人对大家关心的一些问题解答如下：

一、加工贸易为我国外贸和国民经济发展发挥了重要作用，在新的时期，外贸发展进入新常态，如何认识加工贸易的作用和重要性？

随着经济全球化的发展，国际分工由传统的产业间分工逐步向产业内分工转变、由垂直分工向水平分工转变，跨国公司在全球范围内布局产业链，国际产业转移步伐不断加快。我国抓住了历史机遇，成功的承接国际产业转移，将外资的资金、技术、管理等优势与我国劳动力等低成本要素的优势有机结合，成为面向全球加工制造基地。可以说，加工贸易是国际产业分工发展的产物，是抓住机遇、承接转移的结果。

加工贸易对国民经济发展的促进作用主要体现在以下五个方面：

第一，加工贸易是贸易大国的重要支撑。据wto统计，我国已连续3年成为全球货物贸易第一大国，今年1-11月，超出美国566亿美元保持货物贸易第一大国地位。这其中加工贸易做出了重要贡献。1981-2015年加工贸易在外贸中占比从5.7%增长到31.5%，1998年占比最高达到53%，目前外贸进口总额的1/4强、出口总额的1/3强仍由加工贸易贡献。

第二，加工贸易是承接国际产业转移的重要载体。1997年以来，外国对华投资51%集中在制造业。即使近年来投资制造业占比下降，仍保持了约400亿美元的年投资规模。我国制造业中有相当一部分由加工贸易贡献。据不完全统计，我国64种出口排名全球第一的机电产品中，有20种加工贸易出口占比超过50%。

第三，加工贸易是扩大就业的重要方式。目前，我国加工贸易企业10万家，解决就业4000万，大约占我国第二产业就业人数的20%。据东莞市统计，加工贸易提供的就业岗位超过800万个，gdp是1978年的1000倍。

第四，加工贸易是带动产业整体水平提升的重要力量。通过参与全球分工，不断学习掌握先进技术、标准、生产管理方式，实现了“干中学”。带动企业创新能力提升，据广东省统计，广东加工贸易企业odm+obm的比重上升到约66%。带动民营企业发展，2015年1-11月，民营企业加工贸易进出口占比提升到10.2%，高于2002年7个百分点。依托加工贸易的快速发展，我国从一个电子工业相对落后的国家，迅速崛起为世界it产业最重要的硬件制造基地，最新款的手机、电脑、数码相机等电子产品都由在华企业设计制造。

第五，加工贸易是密切内地与台港澳经贸关系的重要纽带。港澳台企业占加工贸易企业数量50%左右，约5.4万家，其中港澳企业4.5万家左右，台湾企业近万家。香港是内地第二大加工贸易出口市场，占加工贸易出口四分之一；台湾是大陆第二大加工贸易进口来源地，占加工贸易进口15%。

实践证明，加工贸易符合我国国情，对助推贸易大国地位、嵌入国际分工体系、提升产业水平发挥了重要作用，是不出国门的“走出去”。今后一段时期，加工贸易仍是我国深度融入国际产业分工体系，实现价值链跃升，提高就业水平的重要载体，必须紧紧抓住全球产业重新布局机遇，继续发展加工贸易。

二、《意见》发布的背景和意义是什么？当前加工贸易发展面临的国际国内环境发生了怎样的变化？

我国加工贸易是在经济全球化和国际分工不断深化的背景下，依托劳动力、土地等低成本要素，承接国际产业转移迅速发展起来的。当前，加工贸易发展的国际环境和国内条件都发生重大变化，承接国际产业转移受到来自发达国家和发展中国家的“双向挤压”，传统的粗放式发展模式难以为继，制约创新发展和转型升级的问题依然突出。

当前，我国加工贸易发展出现了“一慢、一快、一升、一降”的态势。“一慢”，是跨国公司主导的大规模国际产业转移明显放缓；发达国家转向大力推动“产业回归”和“再工业化”；尚未出现类似it技术革命的产业，产业转移缺乏亮点、热点和支撑点。“一快”，是我国加工贸易产业和订单向外转移加快，据商务部不完全统计，2013年以来我国产能和订单向外转移影响外贸出口金额达950亿美元。同时越南等发展中国家承接产业及资本转移加快。“一升”，是我生产要素成本快速上升，2009年以来劳动力成本年均增幅超过10%，沿海地区雇佣工人成本已达5500元/月左右，是缅甸、孟加拉等周边国家的3-5倍，接近匈牙利、罗马尼亚等东欧国家。“一降”，是随着经济持续增长，我国劳动力、土地、资源等生产要素成本持续上升，环境承载能力已达到或接近上限，低成本制造的传统优势明显弱化。

必须主动适应经济发展新常态，以创新驱动和扩大开放为动力，以国际产业分工深度调整和实施“中国制造2025”为契机，立足我国国情，创新发展加工贸易。

三、促进加工贸易创新发展的方向和路径是什么？

加工贸易经过30年的发展已经进入了一个量变到质变的新阶段，传统的粗放式发展模式难以为继，转型升级是不以人们的意志为转移的。加工贸易转型升级是一个长期、艰巨的任务，是一个长期动态的过程。

《意见》针对 “留、来、转”三类情况明确了加工贸易创新发展的路径。“留下来”的，要拓展内涵和外延。在鼓励加工贸易企业加快生产制造环节转型升级的基础上，拓展加工贸易外延，推动制造业由生产型向生产服务型转变，与服务贸易融合，与互联网融合，与智能化生产制造融合。“引进来”的，应继续加大招商引资力度，明确政策预期，通过引资引智引技相结合，提升加工贸易利用外资水平。同时，要积极参与多双边规则和自由贸易区谈判，为加工贸易发展创造公平竞争的国际经贸环境。“转出去 ”的，一方面，加快推动沿海加工贸易优先向内陆沿边地区转移，研究制定支持内陆沿边地区承接梯度转移的差异化政策；另一方面，强调发挥境外合作区平台作用，引导企业有序进行国际产能合作。

关于加工贸易创新发展和优化升级，有五个方面应该特别强调：一是产品技术含量和附加值提升，由低端向高端发展。二是产业链延长，向生产制造与服务贸易融合发展转变。三是经营主体实力增强，由加工组装厂向技术、品牌、营销型企业转变。四是区域布局优化，逐步实现东中西部协调发展和境内外合理布局。五是增长动力转换，由要素驱动为主向要素驱动和创新驱动相结合转变。

四、《文件》有哪些突出的特点和亮点？

《意见》立足于加工贸易，但又不局限于加工贸易，是指导未来加工贸易发展的纲领性文件。《意见》坚持问题导向，明确了创新发展的指导思想、基本原则、发展目标和政策措施，突出强调了以下几个方面：

一是重视稳定加工贸易政策预期。充分肯定了加工贸易的重要作用，明确指出要立足我国国情，创新发展加工贸易。巩固传统优势，加快培育竞争新优势。提出“始终坚持稳中求进”的基本原则，保持加工贸易政策连续性和稳定性。同时，营造有利于制造业发展的舆论环境，稳定政策预期，增强发展信心。

二是拓展了加工贸易内涵和外延。在鼓励加工贸易企业加快生产制造环节转型升级的基础上，拓展加工贸易外延，即加工贸易与服务贸易融合，与互联网融合，与智能化生产制造融合。

三是强调提升利用外资水平。在当前欧美实施“再工业化”战略，发展中国家加快承接国际产业及资本转移的背景下，继续加大招商引资力度，引资引智引技相结合，提升加工贸易利用外资水平。同时，要积极参与多双边规则和自由贸易区谈判，为加工贸易发展创造公平竞争的国际经贸环境。

四是统筹布局国内国外两个市场。一方面，加快推动沿海加工贸易优先向内陆沿边地区转移，研究制定支持内陆沿边地区承接梯度转移的差异化政策；另一方面，强调发挥境外合作区平台作用，引导企业有序进行国际产能合作。

五是加强与国家经济外交战略结合。与“一带一路”等国家经济外交战略紧密衔接，谋划加工贸易境外合作布局，与“一带一路”沿线国家和我国经济外交重点国家开展合作，提出推进“中非工业化伙伴行动计划”，积极开展中非产业合作。

六是改革创新贯穿始终。在基本原则、发展目标中都提出了大力实施创新驱动的要求，第六部分专门对改革创新管理体制作了工作安排，提出全面推进加工贸易行政审批改革进程，加强事中、事后监管，优化监管方式，加快推进内销便利化和海关特殊监管区整合优化等工作。

五、请问《意见》在创新加工贸易管理体系方面有哪些具体举措？

加工贸易货物是保税货物，必须与非保税货物区分管理。多年来，国务院有关部门已建立形成了完整的加工贸易管理体系，对防范走私、保障发展发挥了重要作用。当前，加工贸易深度融入全球产业链，改革进程不断深化，需要建立健全与促进加工贸易创新发展相适应的新型管理体系。为此，《意见》提出了以下改革举措：

一是全面推广加工贸易行政审批改革。在总结广东省行政审批改革试点经验的基础上，在全国范围内全面推广。加强事中、事后监管，完善企业经营状况和生产能力核查机制，强化企业履行安全生产、环境保护等社会责任。

二是完善加工贸易商品分类动态管理机制。动态调整加工贸易禁止类、限制类商品目录，完善重点敏感商品加工贸易企业准入管理。

三是优化监管方式。改变现行以手册为主的监管方式，逐步实现以企业为单元监管。对资信良好、信息透明、符合海关要求的企业，探索实施企业自核单耗的管理方法。

四是进一步推进内销便利化。在取消内销审批的基础上，进一步简化内销补税核销手续，推广实施内销集中征税。

五是拓展海关特殊监管区功能。在海关特殊监管区，积极推进内销选择性征收关税政策先行先试，适时研究扩大试点。促进海关特殊监管区域向保税加工、保税物流和保税服务等多元化发展。

六、当前加工贸易发展的国内外环境都发生了很大变化，我们如何应对这些变化，政府将着力从那些方面优化加工贸易的发展环境？

优化加工贸易发展环境对推动加工贸易创新发展至关重要。当前，加工贸易发展面临的国际环境和国内条件发生了重大变化，通过深入分析，我们系统梳理了内外部环境中影响加工贸易转型升级的积极因素和不利因素，从六个方面就改善、优化加工贸易发展环境提出应对举措：

一是加大财政支持力度，在引进先进技术设备、产品创新、研发设计、品牌培育和标准制订等方面充分发挥财政资金引导作用，推动加工贸易转型升级和梯度转移。

二是提升金融服务水平，鼓励为加工贸易企业转型升级提供多样化融资服务，加强对中小型加工贸易企业融资担保服务，鼓励通过内保外贷等方式为跨国经营提供融资支持，着力解决加工贸易企业融资难、融资贵问题。

三是完善社会保障制度。针对加工贸易企业“五险一金”负担过重问题，提出适时适当降低社会保险费率、加快实现社会保险全国联网、增强保险经办管理的便捷性，做好加工贸易重点发展地区流动就业人员社会保险工作。

四是优化法治环境。完善加工贸易管理法律法规体系，强化加工贸易企业分类管理，建立部门协调机制，推进加工贸易企业信用评价体系建设，加强知识产权保护和运用，为加工贸易发展创造公平、透明、高效的制度环境。

五是营造公平外部环境。为有效化解贸易摩擦和争端，为加工贸易发展拓展新的国际空间，提出推动引领多边、区域、双边国际经贸规则制订，改善我国与主要贸易伙伴的双向货物、服务和投资市场准入条件，推动贸易与投资的自由化和便利化。

六是营造有利于制造业发展的舆论环境。强调稳定加工贸易政策，提供可预期的长期发展环境。鼓励和保护创新，尊重和发扬企业家精神，支持制造企业做专、做精，争创百年企业。鼓励企业重视研发和技术应用，提升管理水平。加强对加工贸易转型升级示范企业的舆论宣传和经验推广。

总之，加工贸易创新发展既是一项长期任务，又是一项系统工程。我们将与有关部门密切合作，不断完善相关政策措施，努力为加工贸易创新发展提供可持续的优良的发展环境。

（来源：2016年1月20日 商务部网站）