奠定迈向法治政府基石的三十年——我国依法行政回顾与展望

1978年召开的党的十一届三中全会，在引领我国开始走向改革开放和现代化建设的伟大征程的同时，开启了我国法制建设的新纪元。30年来，我国整个社会始终处于深刻转型和快速发展之中，不仅基本实现了从计划经济向社会主义市场经济的经济转型，而且逐步实现了从全能政府、管制政府向有限政府、服务政府的政府转型，而其背后深深蕴含的是法治在我国的高扬，从人治走向法治的治理模式的转型。　　公认的，建设法治政府是一个国家法制建设的重点也是难点，归根到底在于“公法的脆弱性”———要求掌权者奉法守法之不易。然而，经过30年的发展，我国依法行政已实现历史性跨越，从过去行政法几近空白发展到体系相对完整、结构较为合理的行政法，形成了基本可与国际接轨的依法行政理念、体系和机制，为建设法治政府奠定了坚定基础。　　(一)依法行政的框架体系、奋斗目标和基本要求初定。经过30年的发展，我国基本确立了行政法治的基本制度框架，这一框架以行政权须全面接受法治约束为要求，涵盖行政管理运作全过程，形成了行政组织法、行政行为法和行政监督救济法体系。在此框架体系之下，明确提出我国推进依法行政的最终目标是要建设法治政府，近期目标是经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府，这在世界法治史上是少见的；并高度概括和清晰地提出依法行政的六项基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责一致。　　(二)契合发展阶段和实际确定政府职能转变方向。政府职能定位的偏差和行政管理体制不畅，既是阻滞经济和社会发展与政府有效运作的重大障碍，也是制约我国依法行政推进和深化的体制性因素。30年来，我国依法行政的成功之处在于，能够适应并根据我国经济、社会发展阶段和实际，确定政府职能转变方向。从发展历程看，前20年我国依法行政理论和实践建基于经济体制改革和政府与市场关系的调整，突出强调政府职能和职权的有限性，要求政府行使职权必须于法有据，强调现代政府必须是有限政府。后10年，随着我国政府与社会关系凸显，政府社会管理和公共服务日渐成为重要问题，依法行政要求关注政府的公共服务职能，完善民生和社会保障机制，强调现代政府同时应当是服务政府。《劳动合同法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《突发事件应对法》和《汶川地震灾后恢复重建条例》，恰逢其时的出台，是这一趋势的生动展示。　　(三)行政行为和行政监督救济制度建设取得重大进展。自20世纪80年代以来，几乎遍及政府管理各领域、数以万计的法律规范的出台，逐步实现我国政府管理从主要依靠政策管理向依法治理的转变。1979年至今，全国人大及其常委会通过的法律约400件，其中近十年来所制定的法律中逾半数以上是有关市场经济、依法行政、民生的立法；地方人大所制定的地方性法规现行有效的已超过7000件；国务院共制定行政法规1000余件，现行有效的行政法规有600多件，规章数量更是庞大，这些行政立法或填补立法上的空缺，或细化和具体化相关法律规定，或为法律或地方性法规的制定创造条件，是实现“有法可依”的重要力量。另一方面，《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》等数部蕴含着现代行政法精神的综合性法律的颁布实施，不仅整肃了政府管理乃至立法中的某些混乱局面，而且确立了我国行政行为法发展的基调和方向。与此同时，西方国家经历了漫长演化和磨合才建立起来的行政诉讼、行政复议和国家赔偿行政监督救济制度，在我国仅用了短短十数年时间即得以顺利确立，并不断处于完善之中。自制度建立以来，行政复议案件和行政诉讼案件量总体处于上升趋势，近年来各自保持在相对稳定的态势，二者共同构筑了解决行政争议的主渠道。　　(四)行政系统内的监督和制约机制日趋合理。行政系统内的权力由大一统走向适度分离，决策权、执行权和监督权既分工又制约的理念走入行政实践；《行政监察法》和《审计法》所建立的专门监督机制，近年来日益迸发出强大能量；各级行政机关通过自身建设，不断建立健全系统内的制约和监督制度。早前所确立的法规规章规范性文件备案制度，通过《立法法》和国务院两度制定的行政法规，从过去备而少查发展到今天已基本成熟的备案审查制。各地、各部门积极探索执法体制改革，推行相对集中的行政处罚权、许可权，尝试在城市管理等领域进行综合执法，全面推行行政执法责任制，逐步推进行政问责，要求建立责任政府。　　(五)现代理念、原则和新型管理手段在依法行政中得到肯认和运用。三十年间，我国依法行政已远远超越了行政合法性和合理性这一传统行政法理念和原则限域，既大大丰富和深化了这些原则的要求，也继受和接纳了听证、信赖保护、公开、参与、比例原则等诸多现代行政法治原则。听证会、各类听取意见会增多，公众参与政府活动的几率上升、途径多样；而今年5月实施的《政府信息公开条例》，吸纳此前由数十个地方制定的政府信息公开法规或规章积累的经验，把阳光政府向前推了一步。在行政法制度设计和政府管理工作方面，相关法律规定和政府工作开始摆脱单纯或主要从权力行使出发的偏狭视角，走上注意从管理实效和所针对对象利益角度安排和设计管理方式方法之路，行政合同、行政指导、沟通协调等柔性管理方式得到重视，间接管理、动态管理、成本效益分析等新型管理手段被尝试开发和运用。　　(六)践行依法行政正由外在要求转向内在自觉。依法行政决不简单是政府运用法律从事管理，更不是指政府用法律管理和限制公众。相反，其本质强调的是行政机关必须在法律框架之下运用行政权力，实现保护公众和公民权益的根本宗旨，依法制约行政机关和公务员的权力是依法行政的核心。三十年来，我国依法行政发展扭转和纠正了先前对依法行政的错误或不正确的观念，并让行政机关和公务员成为依法行政的自觉实践者。越来越多的行政机关和公务员认识到，依法行政是政府管理的必然选择，是每个公务员必须奉行的基本准则。依法行政不只是一个重大的方向性问题，而是需要行政机关和公务员在政府管理中不断推进的实践活动。1999年，国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》，要求各级政府及其工作部门自觉依法行政，首次对依法行政作出全面部署；2004年，国务院再出重大举措，发布《全面推进依法行政实施纲要》，对依法行政目标、要求和各项任务作出系统规划和安排；新近，国务院针对推进市县行政机关是依法行政的基础工程要求，发布《关于加强市县政府依法行政的决定》。地方各级政府和政府部门也纷纷出台相关规定，发掘自身的依法行政主动性和创造性，使我国建设法治政府的实践又迈出了坚定的一步。我国依法行政实践表明，各地、各部门所探索和创新的依法行政机制和方法，是推进我国依法行政的源头活水。　　(七)公众的监督、参与和支持构成依法行政不断向前发展的根本动力。我国30年来的依法行政发展及研究表明，作为法治后发国家，我国依法行政要想快速发展，就必须发挥政府本身的能动作用，我国30年来的依法行政实践也证明了政府可以担此重任。但依法行政从来不是政府单方就可以完成的事务。从形式上看，虽然依法行政体现的是法律与行政的关系，但它内在地指向于一种合乎常理的、正当的行政秩序和社会秩序的构建，最终目的在于保障公众权利和提升社会福祉。因此，即使政府主动、自觉践行法治，也要充分发挥公众和社会的积极性，让社会和公众了解政府推进政府法制的工作和成效，接受公众的监督，公众对依法行政的监督、参与和支持构成了依法行政不断向前发展的根本动力。　　过去30年，是我国依法行政阔步向前的30年，是奠定迈向法治政府基石的30年，通过确立依法行政观念和规模空前的制度变革，我国依法行政和法治政府建设走向一条正确之路，开辟了一个全新的时代。不过，我们必须同时清醒地看到我国依法行政的处境。虽然我国依法行政成绩斐然，发展迅猛，但尚不能充分满足现实发展需要和公众对法治的强烈愿望，要实现《全面推进依法行政实施纲要》所确定的10年目标，也非易事。未来30年或50年，将是我国依法行政走向深入的时代，必须在坚持正确方向之上继续大力推进依法行政。一是要努力消除形式法治主义倾向和色彩，强化法治的民主性和公正性，避免让法治退化为一些官员的“护身符”；二是切实提高立法尤其是行政立法质量，从源头上建立公正合理的法律制度；三是落实职权法定的要求，大力发展行政组织法，把政府转变职能和行政管理体制改革的成果转化和上升为法律制度，恰当地配置行政权力、机构和人员，实现依法行政制度结构的均衡和同步发展；四是进行必须的制度构建和转型。制定行政强制法、行政程序法和行政收费法，建立起统一、公平合理的行政强制、程序和费用制度；修改行政诉讼法和国家赔偿法，让行政诉讼和国家赔偿真正成为解决行政争端和保护公民权益的制度；五是不折不扣地执行已确定的法律制度，树立法律至上理念，塑造政府良好形象。　　我们期望下一个30年，依然是我国依法行政飞速发展的30年，是法治政府开花结果的30年！ 转载自《法制日报》2008年7月6日第6-7版（发布时间：2008年7月7日）